La distribución territorial de la inversión pública en España (José Villaverde Castro)

La inversión pública, por sí misma o indirectamente como coadyuvante de la inversión privada, constituye uno de los principales determinantes del crecimiento económico de una sociedad y, por lo tanto, del bienestar de sus ciudadanos. En lo que va de siglo, la inversión pública en España ha evolucionado bastante peor que la media europea y con un carácter marcadamente cíclico: creció de forma muy intensa entre 2000 y 2008 (6,1% de media interanual), pero se redujo aún con más intensidad (caída del 11,5% interanual) en los años más duros de la crisis financiera, y no logró levantar el vuelo hasta los dos o tres últimos años.  En conjunto, anotó un decrecimiento anual del 1,6% entre 2000 y 2017, cuando en la UE aumentó un 0,5%.

Varios son los aspectos que, amén de su tamaño, hay que tomar en consideración a la hora de analizar el comportamiento de la inversión pública, pero dos de los más relevantes son, sin lugar a dudas, su composición (en qué se invierte) y su distribución geográfica (donde se invierte). Dado que este último aspecto ha sido recientemente objeto de debate interesado por parte de algunos políticos, que tratan de pescar en aguas revueltas, parece de interés examinar algunos de sus aspectos principales.

Con la finalidad de intentar arrojar algo de luz en el debate sobre la territorialización de la inversión pública, y dado el carácter procíclico de la misma, sólo se puede decir algo sensato sobre el particular si se cuenta con información relativa a unos cuantos años. En este sentido, la Intervención General de la Administración del Estado elabora semestralmente una publicación en la que ofrece información regionalizada sobre el grado de ejecución de la inversión real del Sector Público Estatal. Ahora bien, dado que en 2019 y 2020 se trabajó con presupuestos prorrogados, no es posible disponer de información sobre el volumen de los créditos iniciales; es por ello que, al conocerse únicamente la magnitud de las obligaciones reconocidas, no estamos en condiciones de saber qué porcentaje de lo presupuestado se ha ejecutado, uno de los caballos de batalla del debate mencionado.

Centrándonos, por lo tanto y aunque no sea lo más adecuado, en un solo año, 2021, para el que sí contamos con información sobre volúmenes presupuestados y ejecutados, y reconociendo y subrayando que esto constituye sólo una foto que no se debería extrapolar, se pueden extraer algunas conclusiones que, por más que provisionales, son cuando menos curiosas.

La primera de ellas es la enorme diferencia que existe, por comunidades autónomas en lo que concierne al porcentaje de inversión pública estatal presupuestado que es realmente ejecutado. Si excluimos toda la inversión pública que, por uno u otro motivo, no es regionalizable, se observa que, con un valor medio del 71% (atención, se ejecuta menos de tres cuartas partes de lo que se presupuesta) hay comunidades en las que el grado de ejecución supera el 100% y otras en las que no se alcanza ni siquiera el 50%. Entre las primeras, destaca el caso de Madrid (donde lo ejecutado se sitúa en el 184% de los presupuestado), seguida de Melilla, Castilla-La Mancha, La Rioja, y Aragón. Entre las segundas, Cataluña es la más damnificada (con una cifra del 35,8%), mientras que Asturias, Andalucía y Comunidad Valenciana sólo ejecutaron un poco más del 40% de lo presupuestado. En el caso de Cantabria, la ratio se sitúa en el 50,9%, más de 20 puntos por debajo de la media nacional.

Siendo muy relevantes los porcentajes finales de inversión realmente ejecutados, lo son tanto o más los que, en relación con el total ejecutado, corresponden a cada comunidad autónoma. En este caso se observa, simultáneamente, una enorme dispersión y concentración territorial. La primera se aprecia sin más que ver que una comunidad (Madrid) absorbe el 25,5% de la inversión pública ejecutada mientras que las dos ciudades autónomas sólo reciben el 0,2%; la segunda se pone de manifiesto al contemplar que más del 60% de la citada inversión se concentra en cinco comunidades (Madrid, Andalucía, Cataluña, Castilla y León y, asómbrense, Murcia). Dado que estas cinco comunidades están regidas por gobiernos populares e independentistas, cabría preguntarse si detrás de tal concentración inversora del sector público existen, o no, motivos de naturaleza política.

Más interesante si cabe es la comparación entre el porcentaje de la inversión pública que recibe cada comunidad autónoma sobre el total y el correspondiente al PIB nacional. Aquí el panorama es completamente distinto: por un lado, hay ocho comunidades que reciben menos de lo que, porcentualmente, es su contribución al PIB español, siendo Cataluña, una vez más, la más damnificada (9% frente a 19%); por otro, todas las demás comunidades perciben un porcentaje superior a su aporte a la producción nacional, siendo Madrid, de nuevo, la comunidad que sale más beneficiada (recordemos, 25,5% de la inversión frente a 19,3% de participación en el PIB). En cuanto a Cantabria, se puede apreciar que su cuota de inversión pública supera en medio punto porcentual a su contribución al PIB del país.

Por último, si examinamos conjuntamente el porcentaje de inversión realmente recibido por cada comunidad autónoma y su PIB por habitante como porcentaje del correspondiente valor nacional, la conclusión que se obtiene es que, como norma, la inversión pública ha jugado un papel tendente a la reducción de disparidades territoriales (se ha invertido más en las regiones menos avanzadas), pero con notables excepciones. La más destacada de ellas se corresponde, como a estas alturas se pueden imaginar, con la comunidad de Madrid, que siendo la más rica del país (un 35,3% por encima de la media nacional) es la que se ha beneficiado en mayor medida, y no sólo en términos absolutos (lo cual sería lógico) sino, también, en términos relativos.

¿Qué conclusiones podemos obtener de todo lo expuesto? Pues, incluso recordando que los datos de un solo año (2021 en nuestro caso) no son suficientes para emitir un juicio definitivo sobre el particular, se colige que los resultados pueden satisfacer a la inmensa mayoría de las regiones o a prácticamente ninguna. Todo depende de la variable en la que queramos poner el acento: el grado de ejecución presupuestaria, el porcentaje real de inversión pública recibida sobre el total nacional, si este porcentaje es mayor o menor que el correspondiente de la región en el PIB nacional, o la correlación que mantiene la inversión con el PIB per cápita. El único resultado indiscutible, salvo que no se quiera ver, es que Madrid ha sido, al menos en 2021, la región más beneficiada sea cual sea el criterio que se utilice. Inaudito, ¿no?

José Villaverde Castro es Catedrático de Fundamentos del Análisis Económico.
Universidad de Cantabria