PROT: El Gobierno cántabro quita atribuciones a los ayuntamientos y abre la mano con el suelo protegido

El Plan Regional de Ordenación del Territorio (PROT) que ha elaborado el Gobierno de Sáenz de Buruaga es el primer intento de ordenar los espacios de la comunidad autónoma. Aunque apenas concreta cómo será la distribución de infraestructuras, espacios industriales o servicios, va a marcar un polémico antes y un después, ya que deja en manos del Gobierno regional muchas decisiones urbanísticas que ahora dependen de los ayuntamientos y facilitará la puesta en marcha de instalaciones turísticas públicas o privadas en los espacios intocables de especial protección. Bastará con que el Ejecutivo autonómico considere que existe un interés que lo justifique.

Dos Cantabrias conviven en el mismo mapa: los municipios costeros, donde las segundas residencias y los alquileres vacacionales desbordan los servicios y en los que acceder a una primera vivienda es cada vez más difícil, y un interior sin capacidad para atraer actividad económica o fijar nueva población.

A pesar de esta dualidad, la planificación que debería contribuir a aliviarla brilla por su ausencia: únicamente 36 de los 102 municipios cántabros cuentan con un Plan General de Ordenación Urbana. Tampoco hay un marco territorial común, después de dos décadas largas de intentos fallidos: ningún gobierno, ni los bipartitos del PRC-PSOE ni el del PP con mayoría absoluta, pusieron mucho interés, siquiera, en aprobarlo inicialmente.

Muchos municipios siguen funcionando con instrumentos desfasados o sin planeamiento propio, lo que ha generado inseguridad jurídica y un crecimiento territorial poco coherente, pero el marco común que, por fin, propone el Ejecutivo de María José Saenz de Buruaga pretende hacerlo a costa de la autonomía urbanística que tienen los ayuntamientos.

El PROT en tramitación va a situarse en la cúspide de la planificación territorial de Cantabria. Estará por encima de los planes municipales y servirá como marco de referencia obligado para todas las políticas sectoriales autonómicas.

Incluso el Plan del Litoral, que perderá categoría, deberá adaptarse a lo que diga el PROT

También pretende poner a sus órdenes el Plan de Ordenación del Litoral, vigente desde 2004. No solo deberá adaptarse a lo que establezca sino que perderá rango propio, tanto que pasará a denominarse Plan Territorial Parcial del Dominio Costa. El PP siempre ha sido crítico con el Plan del Litoral, a pesar de que sus restricciones han preservado los espacios costeros en las dos últimas décadas, poniendo fin a una época de desafueros que depararon sentencias de derribo sobre más de 600 viviendas.

Con el proyecto de PROT que ha elaborado la Consejería de Medio Ambiente, todo lo que se planifique en la comunidad autónoma —desde una ampliación industrial en Torrelavega hasta la apertura de un camping en Liébana o en la costa— deberá estar sometido a su soberanía.

Eso tiene consecuencias muy concretas para los ayuntamientos. El plan no los elimina como responsables urbanísticos pero sí reduce sus competencias de forma radical. A partir de ahora, el planeamiento municipal deberá adaptarse al nuevo marco autonómico y no podrá contradecirlo. Los municipios seguirán redactando sus planes, pero lo harán con muy poco margen para decidir. El texto es explícito: “Los planeamientos urbanísticos municipales deberán adaptarse al PROT en su primera revisión, que deberá efectuarse en el plazo de cuatro años desde la entrada en vigor”. Se trata de un mandato con fecha, aunque no especifica qué ocurrirá si transcurre ese plazo sin que hayan realizado las reformas.

El silencio administrativo, siempre a favor del Gobierno

El mecanismo de control será el Informe de Impacto Territorial, sin el cual ningún planeamiento urbanístico saldrá adelante. Lo emite la CROTU —la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo—, un órgano que también controla el Gobierno, después de haber minimizado el papel de los colegios profesionales y de otros organismos independientes. Y hay un detalle que convierte este instrumento en algo más que un trámite burocrático: si la Administración no responde en tres meses, el informe se considera desfavorable. Al contrario de lo que el propio ejecutivo cántabro defiende en la Ley de Simplificación Administrativa, el silencio de la CROTU no supondrá aprobación sino rechazo.

Paradójicamente, ese mismo silencio administrativo de tres meses opera de forma opuesta cuando quien está a la espera no es un ayuntamiento sino una consejería que impulsa un plan sectorial. En ese caso, la ausencia de respuesta se entenderá favorable, lo que deja claro de quién va a ser la jerarquía a partir de ahora en una materia que era esencialmente municipal.

La red RIVA

Uno de los ejes del PROT será la Red de Infraestructura Verde y Azul, la RIVA, una red de ecosistemas y hábitats naturales o seminaturales diseñada para proteger la biodiversidad, garantizar la continuidad ecológica del territorio y prestar servicios que van desde la regulación hídrica hasta la protección del suelo frente a la erosión o la mitigación de inundaciones. Su creación fue anunciada por el consejero de Fomento y Ordenación del Territorio, Roberto Media, a finales del pasado año, durante una presentación del PROT en la que, curiosamente, no se permitió acceder al texto. El también titular de Medio Ambiente ha ofrecido a principios de abril otra comparecencia para anunciar la salida a información pública del PROT y esta vez, por fin, ya puede consultarse. Tras este trámite, el Ejecutivo prevé remitirlo al Parlamento antes de que acabe el año.

Según el borrador, la Red RIVA define tres espacios naturales de diferente categoría. Las zonas núcleo, las de mayor valor ecológico, son algunos bosques, ríos, humedales, acantilados y dunas. Incluyen, por ejemplo, hábitats de especies como el oso pardo, el salmón y determinada avifauna amenazada. También aquellas que contengan elementos singulares de valor ecológico, histórico o cultural.

Las otras dos zonas RIVA son los llamados conectores ecológicos, que enlazan esas zonas núcleo para permiten el movimiento de especies entre ecosistemas, y las áreas de prevención de riesgos ambientales, que tienen un papel clave en la regulación de inundaciones y la erosión.

La gestión de la RIVA se regirá por tres principios: la protección de las zonas núcleo, donde no podrán desarrollarse usos que dañen los ecosistemas; la garantía de que cualquier uso deberá ser compatible con las condiciones ambientales; y la restauración ecológica. Los terrenos forestales que se incendien dentro de la RIVA no podrá perder su protección por este motivo “y deberán ser objeto de regeneración ambiental”, según el documento.

En la zona más protegida de esta red, la llamada ‘Componente 1’, la norma es muy restrictiva, aunque no excluye la caza o la pesca. En ella “solo se podrán autorizar usos de conservación y mantenimiento, mejora ambiental, actividades científico-culturales, actividades cinegéticas y pesqueras reguladas por los planes específicos de gestión”.

Pero esa teoría tan conservacionista choca radicalmente con la creación de un instrumento que le permitirá al Gobierno regional autorizar cualquier edificación, obra civil o instalación dentro de esos espacios RIVA, sin distinguir entre ellos. Es decir, que en cada momento, quien esté al frente del Ejecutivo regional podrá decidir qué se hace o no se hace incluso en las áreas naturales de mayor protección.

Instalaciones en las zonas de más alta protección

Lo llevará a cabo a través de unos instrumentos denominados Proyectos de Actuación Territorial —PAT—, que se podrán utilizar para “obras, construcciones e instalaciones que, por su justificado interés público, deban ubicarse total o parcialmente dentro de la Red de Infraestructura Verde y Azul”. En el texto no hay una definición concreta de a qué acuaciones se refiere: ¿Embalses, complejos turísticos, tendidos eléctricos, una cantera, una explotación de fracking…?

Con esta llave en su mano, el Ejecutivo podrá autorizar actuaciones en cualquier espacio protegido. El procedimiento es el siguiente: el Consejo de Gobierno debe declarar previamente el proyecto de interés público, a propuesta de la consejería competente. La solicitud —que puede presentarla una administración pública o un promotor privado— debe incluir un proyecto de ejecución, un análisis ambiental con estudio de las posibles alternativas, una justificación de por qué la instalación no puede ubicarse fuera de la RIVA, y un plan de gestión con un aval que va del 4% al 20% del coste total de las obras para cubrir posibles efectos no previstos. La aprobación final corresponde a la CROTU, que con la actual composición, sigue siendo un órgano gubernamental.

El PROT no descarta parques eólicos en zonas de especial protección

Los PAT tendrán una jerarquía normativa absoluta: prevalecen sobre el planeamiento urbanístico municipal y, por mucho que discrepen los ayuntamientos, le permitirá al Gobierno autorizar actuaciones que no estuvieran previstas en los planes locales. No será posible, por ejemplo, que se repita un caso como la reciente oposición del Ayuntamiento de Aguayo a que se instalen en su suelo molinos eólicos del proyecto que Iberdrola está desarrollando en la zona si el Gobierno regional le ha dado su visto bueno.

Eso sí, para tratar de calmar a las autoridades locales y vecinos, tendrán una compensación: los titulares deben ceder el 5% del valor de las obras e instalaciones al Patrimonio Municipal del Suelo del ayuntamiento afectado. Una cifra que, dependiendo de la envergadura del proyecto, puede ser relevante o meramente simbólica.

Aunque el plan no incluye un listado de proyectos a desarrollar a través de este instrumento, ofrecen pistas muy claras para saber que una de ellas es la energía. El borrador declara zona de exclusión para nuevos proyectos eólicos toda Cantabria a excepción de dos áreas muy concretas: Campoo Los Valles, y determinados municipios de la zona Oriental colindantes con Castilla y León y el País Vasco. Pero dentro de zonas excluidas, y en las RIVA que no sean ‘Componente 1’, la puerta tampoco está cerrada del todo, ya que se menciona que cualquier parque eólico a instalar en ellas requerirá un PAT, y el PAT lo decide el Gobierno regional.

Por tanto, ni la exclusión de las áreas citadas es total ni queda claro cómo pueden ser compatibles el concepto de exclusión y la autorización mediante PAT al mismo tiempo.

Los negocios turísticos se convertirán en otro gran generador de polémicas. A través de los PATs, el PROT abrirá la puerta a instalaciones hoteleras y otros equipamientos de ocio en Áreas de Desarrollo Rural en suelo rústico de protección ordinaria. El propio documento ya sugiere casos concretos: en Liébana plantea crear un área de ecoturismo en un territorio (el Núcleo 2 de la RIVA) que incluye el hábitat del oso pardo y el del ya casi extinto urogallo cantábrico o la perdiz pardilla. También destaca las aptitudes del espacio costero casi virgen que hay entre Suances y Santillana del Mar para desarrollar instalaciones hoteleras.

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Límites para las zonas donde las viviendas turísticas superan el 50%

Según el PROT, el crecimiento ya no depende únicamente de la clasificación del suelo, sino de los recursos disponibles para sostenerlo. El más determinante es el agua. El plan fija que la suficiencia del recurso hídrico debe acreditarse antes de prever nuevos desarrollos residenciales. La cuantía se calcula multiplicando la futura población residente y estacional por la dotación prevista en el Plan Hidrológico Norte II, y el resultado se multiplica por 1,5 para tener en cuenta las pérdidas en la red de distribución. Si no hay agua suficiente, no hay viviendas.

El suelo urbanizable sin desarrollar se desclasifica cuando transcurra en el plazo previsto por el planeamiento —o veinte años desde la aprobación definitiva del plan— y se convertirá en Áreas de Desarrollo Rural.

La regulación de la vivienda de uso temporal es otro de los aspectos que aborda el borrador del PROT. En él se definen como áreas de saturación los municipios donde las segundas residencias y las viviendas turísticas superan el 50% del parque total.

En esas zonas, el planeamiento no podrá justificar nuevos desarrollos destinados a ese uso, si bien ningún promotor puede saber con certeza si sus futuras viviendas van a ser adquiridas por personas que ya tienen otra. Es una medida que apunta directamente a los municipios costeros donde el modelo de segunda residencia ha generado disfunciones en los servicios esenciales: equipamientos sanitarios dimensionados para la población censada que colapsan en agosto y redes de saneamiento que no dan abasto.

Para los municipios con mayor tensión habitacional ­–aquellos donde el esfuerzo de compra o alquiler supera el 30% de la renta media disponible—, el PROT crea la categoría de áreas de necesidad de vivienda y obliga a los centros rectores —Santander, Torrelavega y las cabeceras de cada Área Funcional— a disponer de un parque público de alquiler social de al menos el 4% del parque residencial.

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Los nuevos tipos de alojamiento turístico también están recogidos en el borrador del PROT: domos, casas burbuja, casas en los árboles, casas colgantes, iglús, viviendas geodésicas, etc. podrán implantarse en el territorio RIVA de especial protección, aunque fuera del Componente 1. El Plan los reconoce como actividad económica que pueden desarrollarse en suelo rústico, aunque les niega la condición de vivienda y les impone que en el momento que cesen la actividad restauren el espacio ocupado.

De esta forma, la misma red RIVA diseñada para la protección del territorio es la que puede facilitar la apertura nuevas actividades económicas muy ajenas a la ganadería tradicional. Y todo dependerá del criterio del Gobierno regional, que será quien decida cuándo y cómo se activan esas excepciones, con un amplio margen de maniobra, ya que los ayuntamientos no necesitan ser consultados y la propia abstracción del texto del PROT no augura mucho recorrido para los recursos ante los tribunales.

Concentración de industria e innovación

El PROT también esboza el modelo industrial de toda la región, que articula en tres ejes: el del Besaya, el del Área Oriental y el “tecnológico” de la Bahía de Santander.

Las nuevas áreas industriales y logísticas deberán situarse en el entorno de esos ejes, con Piélagos y Torrelavega como emplazamientos preferentes para las plataformas logísticas y una prioridad, la de “reutilizar los espacios mineros o industriales en desuso”.

El PROT define, igualmente, cuatro polos de innovación, sin otra motivación aparente que dejar contentos a todos: Santander, Torrelavega, Castro Urdiales y Reinosa, por lo que esos proyectos “innovadores” deberán situarse preferentemente en su entorno.

Las actividades consideradas estratégicas emergentes –Industria 4.0, biotecnología o comunicaciones– también podrán implantarse en suelo rústico, si consiguen la declaración de proyecto estratégico. Los centros de datos, como el que está previsto levantar en el entorno de Santander, ya son directamente declarados por el PROT como tales, pero deberán acreditar suficiencia energética e hídrica.

En el sistema urbano, en cambio, no caben muchas sorpresas y se organiza en tres niveles: Santander como capital regional, Torrelavega como capital subregional, y las cabeceras de cada una de las siete Áreas Funcionales como centros rectores.

Los servicios y equipamientos públicos —hospitales comarcales, juzgados, centros de salud…— se planificarán en función de esa jerarquía, con el objetivo de que desde cualquier núcleo poblacional de cierta dimensión se pueda llegar a una vía de alta capacidad en treinta minutos, algo que ya sucede.

El paisaje

El plan urbanístico también identifica 81 paisajes relevantes en cuatro categorías: once de costa, treinta y cinco de montaña, ocho fluviales y veintisiete rurales. Incluye desde el estuario del Pas y las dunas de Liencres hasta los puertos de Áliva, el bosque del Saja, el embalse del Ebro o los paisajes pasiegos del alto Miera, pero deja fuera, por ejemplo, el paisaje de Comillas o Ruiloba, prácticamente todo el centro de la región y, lo más llamativo, casi toda la comarca costera.

Su declaración como paisajes relevantes no quiere decir que sean intocables, sino que cualquier actuación en su suelo rústico deberá incorporar un análisis de las afecciones que puede provocar. Esa metodología clasifica los impactos paisajísticos en cuatro niveles: compatibles, moderados, severos y críticos o incompatibles. Sólo los últimos, “hacen desaconsejable la propuesta”, según el texto.

Las cabañas pasiegas tienen también su propia regulación, aunque aún no se sabe cuál. El Gobierno deberá aprobar en dos años un Catálogo de Protección que identifique las edificaciones existentes, establezca niveles de protección y regule los usos permitidos.

Seguimiento y plazos

El Goioerno hará un seguimiento del PROT a través de un Gemelo Digital de Cantabria, una réplica tridimensional del territorio que será actualizada con vuelos anuales de ortofotografía.

El borrador propone que el PROT se revise obligatoriamente cada quince años, o antes si cambian sustancialmente las circunstancias económicas. También establece que, en dos años, el Gobierno deberá aprobar la Estrategia de Infraestructura Verde y Azul, el inventario de Núcleos Tradicionales, el mapa de zonificación agroecológica y el Catálogo de Protección de las cabañas ganaderas.

En un año, deberá estar lista la guía para autorizaciones en suelo rústico y el sistema de indicadores de sostenibilidad. Esas concreciones no se dan, en cambio, a la hora de definir los criterios que deberá aplicar el Gobierno regional en cada caso. Los ayuntamientos, mientras tanto, deberán encarar una transición incómoda: se les dan cuatro años para adaptar su planeamiento a un marco que recorta sustancialmente sus competencias y a sabiendas de que la última palabra no la va a tener su pleno municipal.

Rubén Alonso